Европейская модель местной власти. Полезно знать

​

В современной европейской цивилизационной традиции считается, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя. Данный тезис закреплен в Европейской хартии местного самоуправления, среди подписантов которой значится и Украина.

В рамках евроинтеграционного курса реформа низовой организации населения, вошедшая в новейшую историю Украины как децентрализация, представляется одной из наиболее значимых. Совершенно очевидно, что существующая модель, доставшаяся в наследство от советских времен, во многом утратила функциональность. А поскольку преодолеть отставание в развитии демократических институтов Украине необходимо в максимально сжатые сроки, то опыт более успешных стран представляется просто незаменимым.

Итак, кто, а главное - на каких принципах управляет Европой?

На каких принципах строится самоуправление в странах ЕС?

Во всех демократических государствах наличие местных органов власти, наделенных некоторой автономией, является реализацией на практике принципа разделения властей и, что немаловажно, – одним из главных признаков существования в обществе плюрализма. Уничтожение местного самоуправления рассматривается как симптом тоталитаризма. Иными словами, чем меньше власти на местах - тем меньше демократии и выше уровень авторитарности. (Неслучайно в Германии 30-х годов именно органы местного самоуправления стали од­ной из первых жертв нацистского режима.)

Европейская хартия местного самоуправления была принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартию подписали 47 государств Европы, в том числе и Украина.

Согласно Европейской хартии, в основу местного самоуправления заложены три основополагающих принципа:

• собственно право на местное самоуправление;
• власть общей компетенции;
• принцип субсидиарности.

С виду кажется замысловатым, но на поверку все более чем просто. Это примерно как принимать участие в собрании жильцов дома, с которого, в принципе, и начинается реальное народовластие.

Право на местное самоуправление – это закрепление данного права на уровне законов и конституций. Собственно, этот пункт у нас – в наличии. Ему посвящен 11-й раздел Конституции Украины.

Власть общей компетенции подразумевает возможность для органов мест­ного самоуправления предпринимать любые действия, кроме тех, которые запрещены общенациональным законодательством. Проще говоря, в данном случае применяется основополагающий принцип правовой философии демократических стран: “Разрешено все, что не запрещено”.

В большинстве западноевропейских стран местные власти имеют полномочия общей компетенции, то есть право предпринимать любые действия в интересах местной общины, которые специально за ними не закреплены.

Принцип субсидиарности означает, что компетенция в той или иной сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к людям. Иными словами, то, что может решить село или поселок, не должно решаться на уровне района. То, что можно решить на уровне района, не должно решаться на уровне области. И, соответственно, то, что может решиться на уровне области, не должно решаться на уровне государства. Независимая Украина унаследовала управленческие принципы советских времен, когда центральные органы власти пытались включить в сферу своей компетенции как можно больший круг вопросов, оставляя громадам лишь то, до чего реально руки не дотягивались.

Особенности национального местного самоуправления

В странах ЕС в компетенцию местного самоуправления входит самый широкий круг вопросов: городское (сельское) планирование и развитие, жилье, дороги, транспорт, образование, профессиональное образование и образование взрослых, деятельность в сфере культуры, включая библиотеки и музеи, отдых и охрана окружающей среды, здравоохранение и социальная помощь, полиция, пожарная служба, развитие местной экономики и стимулирование занятости, коммуналь-ные услуги, туризм.

Финляндия

Финские коммуны предоставляют населению достаточно широкий спектр публичных услуг: уход за детьми, уход за пожилыми людьми, инвалидами и малообеспеченными, здравоохранение (все клиники), начальное, среднее и профессионально-техническое образование, защита окружающей среды в местном масштабе, городское планирование, местные дороги и улицы, водопровод, канализация. Многие муниципалитеты добровольно берут на себя дополнительные задачи: центральное отопление, электричество и общественный транспорт. Также стоит отметить, что в системе местного самоуправления трудится 20% всех работников страны. Это в два раза больше, чем государственных служащих.

Франция

Во Франции к сфере деятельности органов местного самоуправления относится практически все, кроме организации общенациональной обороны: регистрация рождений, браков и смертей, организация выборов, ведение избирательных списков, помощь пожилым людям, некоторые дома престарелых, поддержка общественных организаций, строительство, оборудование, управление детскими садами и начальными школами, музеями, библиотеками, медиатеками, спортивными залами, бассейнами, катками, музыкальными школами, поддержка жилого фонда, экономики и туризма. К компетенции некоторых коммун относится даже международная деятельность.

Германия

В ведении органов местного самоуправления в ФРГ находятся: градостроительство и планирование территории, содержание дорог, строительство и содержание начальных школ, противопожарная безопасность, предупреждение наводнений, обустройство водных путей и иных водных пространств, социальная помощь и поддержка молодежи, создание и содержание игровых площадок, контроль за соответствием жилья санитарным нормам и ликвидация ветхого жилья.

Польша

Основная единица местного самоуправления в Польше – гмина (аналог украинской сельской или городской громады) - является полностью финансово независимой от центральной или региональной власти. Центральная власть имеет право лишь изучить бюджет гмины на предмет экономической реальности и соответствия законам и давать рекомендации, которые гмина имеет право отвергнуть. Гмины отвечают за дошкольные и среднеобразовательные заведения, локальное здравоохранение, коммунальные услуги, локальную инфраструктуру, библиотеки, бассейны, стадионы, дома культуры. По своему усмотрению богатые гмины могут отменять некоторые местные налоги и сборы, устанавливать различные социальные льготы в виде бесплатных завтраков и обедов для дошкольников. Есть гмины, которые полностью субсидируют общественный транспорт для своих жителей. Также гмины могут создавать собственные органы по охране общественного правопорядка, пожарную службу и службу занятости.

Литва

Органы местного самоуправления осуществляют автономную власть в следующих областях: коммунальные услуги, жилье, улицы, общественный транспорт, образование и социальное обеспечение, ведение регистрации актов гражданского состояния, регистрация коммерческих предприятий, обеспечение функционирования вторичного звена здравоохранения, управление национальными заповедниками, а также организация сил полиции самоуправления, учреждений гражданской и пожарной безопасности.

Сколько уровней имеет система самоуправления?

В странах ЕС присутствует двухуровневая (например, муниципалитет, округ) или трехуровневая (село или приход, муниципалитет, округ) модели самоуправления.

В Украине ситуация схожая. Существует три уровня: сельские, поселковые и городские советы – районные советы – областные советы. Плюс областные центры также являются территориальными громадами.

Доводить местное самоуправление до абсолюта, то есть одного уровня, пока не представляется целесообразным. Многоступенчатая система, с одной стороны, позволяет приблизить власть к конкретным гражданам на уровне села или поселка, а с другой  - аккумулировать средства и кадровый потенциал на уровне района и области (округа, региона) для предоставления более сложных услуг населению. Совершенно очевидно, что сельская громада (или коммуна), особенно на территории Украины, не способна предоставить значительное количество средств и привлечь высококлассных специалистов для реализации сложных инфраструктурных проектов – строительства больницы, школы, газопровода и тому подобное.

За чей счет?

Основным вопросом деятельности органов местного самоуправления является, конечно же, финансирование. Среди принципов создания материальной основы для деятельности органов самоуправления в странах ЕС стоит отметить два: расширение финансовой базы коммун (в случае Украины - громад) и выравнивание финансовых возможностей.

Доходы местных сообществ формируются за счет классических источников: налоги и сборы, государственные трансферты, доходы от экономической деятельности, плата за оказанные услуги, займы. Причем упор делается на передачу местным властям права оставлять у себя отдельные статьи налогов - например, налог на доходы физических лиц.

На примере Финляндии, которая наряду с Данией считается страной с наиболее развитой системой местного самоуправления, структура местных доходов в среднем выглядит следующим образом: почти половина местного бюджета формируется за счет поступлений от местных налогов, треть – за счет собственных дополнительных доходов и лишь пятая часть - за счет государственных субсидий.

Второй принцип - финансовое выравнивание - предусматривает датирование менее сильных регионов за счет госбюджета и перевода средств из более сильных регионов. Здесь, конечно же, основной упор делается на поиск "золотой середины", чтобы, с одной стороны, не развивать иждивенческие настроения, а с другой - не позволять отдельным регионам паразитировать на выгодном экономико-географическом положении и более высоком уровне обеспеченности природными ресурсами. Иными словами, тем, что дано коммунам (громадам) природой и историческим развитием, следует поделиться. А то, что добыто за счет более эффективного управления, должно считаться достоянием коммун и громад.

Укрупнение громад

Данная тема приобрела для Украины актуальность в связи с реформой децентрализации и созданием объединенных территориальных громад. В качестве примера позитивного опыта можно привести Чехию – наиболее успешную страну Восточной Европы, имеющую наивысший показатель ВВП на душу населения среди государств или частей государств бывшего советского лагеря (кроме Словении).

Административно-территориальная реформа в Чехии прошла еще в 1997 году. И ее результаты показали, что процесс принятия решений более эффективен при объединении мелких образований в крупные.

По пути укрупнения единиц местного самоуправления пошла и Италия, где население коммун не может быть менее 10 тыс. человек. Процесс укрупнения стимулируется за счет государства, которое выделяет объединенным коммунам дополнительное финансирование (лучшие финансовые возможности обещаются и украинским Кабмином при создании объединенных территориальных громад).

Органы местного самоуправления неоднократно упоминаются в Договоре об Ассоциации между Украиной и Европейским союзом в качестве субъектов данного соглашения. Реформа местного самоуправления в Украине, приведение его в соответствие с европейскими принципами и стандартами приобретает важное место во всем комплексе преобразовательных мероприятий, связанных с реализацией Договора об Ассоциации.

В целом, следует констатировать принципиальное отличие европейской модели местного самоуправления от так называемой постсоветской. Европейская модель заключается в построении не вертикалей власти, что характерно для стран, уклонившихся в сторону авторитаризма, а горизонтальных отношений между центром и местами. Государственная власть и местное самоуправления создают два горизонтальных уровня, между которыми не существует жесткой системы подчиненности, а взаимоотношения строятся не на командно-приказных принципах, а на основе баланса полномочий и ответственности, регламентированных действующим законодательством. И как показывает практика, именно такая модель принятия различных управленческих решений – более эффективна.

О чем реформа самоуправления в Украине?

Украина в данный момент движется по пути создания объединенных территориальных громад (ОТГ). На практике это имеет вид объединения нескольких существовавших ранее сельских (поселковых) советов в один. Объединенным громадам обещается расширение финансовых возможностей за счет оставления в их бюджетах значительной части налогов и сборов.

Конгресс местных и региональных властей Совета Европы дал положительную оценку реформированию местных громад в Украине.

Президент европейской институции Гудрун Мослер-Тернстрем сообщила, что в 2018 году запланирована мониторинговая миссия, которая проверит, имеют ли громады все возможности и кадры, чтобы улучшить местное самоуправление. После проверки конгресс представит отчет и рекомендации.

Сельсоветам предоставлено право самим решать, объединяться или нет. Это теоретически призвано содействовать развитию, как говаривали в прежние времена, живого творчества масс. То есть конкретным гражданам предоставляется право самостоятельно убедиться в преимуществах ОТГ и принять такое же самостоятельное решение. Это хотя и затягивает реформу по времени, но делает ее более демократичной. Насколько новый опыт окажется удачным, зависит, скорее всего, от способности Кабинета министров обеспечить реальные, а не декларативные преимущества объединенных громад и, собственно, всей реформы местного самоуправления в целом.

Комментарий

Мирослав Питцык, член Рабочей группы по вопросам децентрализации Конституционной комиссии:

"Создаются объединенные территориальные громады, которые имеют право самостоятельно решать местные вопросы образования, здравоохранения, благоустройства и тому подобное. В принципе, идеологически мы правильно двигаемся, но, как правило, на марше бывают определенные отклонения. Поэтому мы хотели создать в Украине все-таки способные общества".